Как не потерять купленный участок? Юрист — о городских лесах и земельных спорах

Старший партнер ООО Юридическая фирма «ПАКТУМ», кандидат юридических наук, Олег Шерстобоев

— В судебной практике накопились дела о городских лесах. Например, частное лицо, физическое или юридическое приобрело земельный участок с разрешенным использованием, позволяющим осуществить застройку. На этой стадии все относительно понятно: новый собственник, добросовестный, на участке можно осуществить строительство, затем использовать его в коммерческих целях в рамках законодательства. Градостроительный план также позволяет собственнику осуществить задуманное.

Затем ситуация меняется: земельный участок на основании публичного акта включается в состав городских лесов. В итоге субъект превращается в собственника лесных угодий, расположенных в границах населенного пункта, режим которых подчиняется ст. 116 Лесного кодекса РФ. Теперь здесь не допускается строительство и эксплуатация объектов капитального строительства, а п. 3 ст. 16 не позволяет изменение границ земель, на которых располагаются городские леса, потому что оно может привести к уменьшению их площади. В итоге планы рушатся, а затраченные материальные и организационные средства оказываются под угрозой невозврата.

Остается попытка защитить свои права в суде. Имеющаяся судебная практика, как правило, для таких лиц негативная. Суды предпочитают следующую правовую позицию: «приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения прав собственников на земельные участки» (решение не связано с городскими лесами, но позиция применяется и для наших случаев). См.: апелляционное определение СК по АД ВС РФ от 13.07.2017 № 18-АПП7-13.

Аргументация участников таких споров часто сводится к наличию (отсутствию) полномочий публичных органов и уменьшению объема прав частного собственника. Главным вопросом становится законность, понимаемая предельно просто и сводящаяся к отысканию нормы права, закрепляющей нужное полномочие. После этого выводы суда предопределяются формулой: орган имел нужные полномочия, значит, его акт законен, следовательно, земельный участок — это часть городских лесов (например, дело № А45-15160/2016).

Как представляется, для справедливого разрешения таких дел недостаточно простого установления властной компетенции. Законность должна соизмеряться с обоснованностью решения, а — с легитимными целями.

Так, если добросовестный собственник приобретал участок, не входящий в состав городских лесов, то в первую очередь следует разобраться, на каком этапе участок перестал быть лесным и почему, а также насколько он необходим в составе лесных угодий. Иными словами: следует выяснить, может ли муниципалитет обеспечить выполнение функций леса с помощью норм градостроительного, земельного законодательства, без привлечения Лесного кодекса РФ.

Иначе одностороннее признание лесным участка, находящегося в частной собственности, может нарушить ряд основополагающих принципов права.

Во-первых, принцип равенства перед законом будет нарушен, если рядом окажутся точно такие же участки, которые не вошли в состав городских лесов. Этот принцип не нуждается в представлении, нужную практику можно без труда обнаружить в решениях как КС РФ, так и ВС РФ.

Во-вторых, принцип защиты доверия окажется нарушенным, если решением органа будут обмануты законные ожидания собственника, приобретшего земельный участок для определенных целей. В этом случае решение должно быть не только законным, но и предсказуемым для всех участников правоотношений. Указанный принцип носит общеправовой, конституционный характер. Пример его реализации, хотя и по вопросам таможенного регулирования, можно увидеть в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 26 ноября 2019 г. № 49.

Наконец, интересно рассмотреть вопрос о компенсации добросовестному собственнику, который лишился возможности использовать участок согласно первоначальным планам из-за одностороннего решения органа.

И в заключение: поскольку вхождение земельного участка в состав городских лесов способно существенно ограничить право частной собственности, то при разрешении таких споров следует применить более строгий стандарт доказывания. Орган, принявший решение, обязан обосновывать его не только ссылкой на норму о компетенции, но и на цель, ради которой участок становится частью городских лесов, а также на невозможность достигнуть эту цель иными, менее радикальными средствами (принцип пропорциональности). Только в этом случае решение можно считать справедливым, а право частной собственности на земельные участки в границах населенных пунктов —обоснованными.

Отчасти проблему можно разрешить через «лесную амнистию», но использование этого инструмента ограничено, а его механизм требует отдельного разговора.