Условия изъятия земли в пользу государства. Позиция Конституционного суда

Председатель коллегии арбитров Сибирского отделения Арбитражного центра при РСПП, ст. преподаватель Новосибирского государственного университета Михаил Морозов

— Проблема изъятия земельных участков в пользу государства достаточно многогранна ввиду множества оснований для возврата их государству. Иски государства могут быть основаны на разных способах защиты — от признания права отсутствующим до истребования из чужого незаконного владения. Взглянув на проблему шире, несложно увидеть, что истребование земельных участков в пользу государства — это частный случай так называемых деприватизационных исков. В частности, у них аналогичные требования и основания иска. Более того, их направленность идентична — переход права собственности от частного лица в пользу государства при выбытии объекта с нарушением.  

В последнее время по стране прокатился вал исков прокуратуры в отношении прекращения прав на земельные участки. Наиболее остро он проявился по делам «Сочинского парка». Несмотря на различие ситуаций с приобретением прав на землю, собственники массово лишались права собственности. Столкновение позиций граждан и прокуратуры об условиях изъятия земли вызвало необходимость толкования норм права Конституционным судом. Это было сделано Постановлением № 3-П от 28.01.2025 «по делу о проверке конституционности статей 12, 209 и 304 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в связи с жалобами граждан Н.И.Гришиной, Н.З. Гулордавы, и других».

Значение Постановления трудно переоценить, поскольку в нем сформированы подходы, далеко выходящие за узкий предмет исследования Конституционного суда — соответствия Конституции конкретным нормам права. Основной предмет исследования Конституционного суда составляли вопросы применения сроков исковой давности, допустимости бездействия органов власти, не замечавших нарушения долгие годы, о том, кто несет риск превышения компетенции органами управления и поиск баланса частных и публичных интересов.

Начал Конституционный суд с анализа баланса интересов, а именно — значимости земли для государства и гражданина. Общий вывод содержится в п. 3.1, и он центральный для всех последующих рассуждений Конституционного суда, «если земельный участок в силу закона может находиться лишь в публичной собственности, возникновение права частной собственности на этот участок невозможно, независимо от способа приобретения (путем предоставления органом публичной власти, по сделке, в силу приобретательной давности и т.п.)».

Последствия такого вывода возникают почти сразу. Если участок может быть только в федеральной собственности, то сохранение его в частной собственности невозможно, поскольку это противоречит общему благу. Основания приобретения права, добросовестность приобретения, причины выбытия его от государства значения не имеют. К тому же, суд отметил, что важно установить назначение земли, а также допускает ли законодатель его использование частным лицом. Если такое использование невозможно, то для изъятия земельного участка «достаточно установления нахождения участка в границах такой территории».

Разнообразие жизненных ситуаций заставило Конституционный суд дать анализ, как быть в ситуации, если только часть земельного участка находится на особо охраняемой территории. Суд дает ответ в п. 3.3 Постановления: если можно изъять только часть, а остальную часть участка гражданин сможет использовать, то весь участок забирать нельзя. До этого момента подход судов был прямо противоположным: хоть на пару сантиметров заступил за ограничение — заберут все. Если же распространить этот подход на другие ситуации, например, на дела о деприватизации, то нет оснований забирать весь завод, если с нарушением была приватизирована только его часть.

Следующей проблемой, которую разрешил Конституционный суд, стал вопрос изменения границ охраняемой зоны и исключения из нее участка. Суд указал, что это обстоятельство должно учитываться при рассмотрении дела, за исключением случаев, если такое исключение не было результатом злоупотребления. Здесь содержится намек на применение известного постулата, что если ответственность смягчена, то нужно применять новые, более мягкие нормы.

Важным моментом Постановления стало то, что Конституционный суд четко разделил ценность разных земельных участков. Если в отношении особо охраняемых территорий ценность каждой не ставится под сомнение, то в отношении земель лесного фонда такая ценность уже не является аксиомой. Даже незаконное выбытие земельного участка из состава лесного фонда не подразумевает неизбежности возвращения участка в его состав. Такой вывод КС сделал исходя из того, что приоритет прав государства над частными интересами не должен абсолютизироваться. Нужно учитывать не только формальный статус земли, но и насколько этот участок значим для государства. До этого момента судебная система не анализировала ценность объекта для государства, ограничиваясь исследованием формального статуса. Именно через эту призму суд исследовал законность сделки при отчуждении объекта.

Принцип справедливости предполагает в обязательном порядке учитывать причины длительного бездействия государства по защите своих прав (пункт 5 Постановления). Сейчас суды редко анализируют причины бездействия государства по защите своих прав, ограничиваясь установлением обстоятельств, когда состоялась проверка прокуратуры по выявлению нарушения.

Отдельно Конституционный суд остановился на способах защиты нарушенных прав. Краткий вывод состоит в том, что какой бы способ защиты ни был избран государством, он должен учитывать следующее: было ли поведение гражданина добросовестным, как он использовал земельный участок и использовал ли его вообще. Последнее всегда было важным условием, могло ли государство узнать, что участок у гражданина выбыл и используется неправомерно.

Ничего принципиально нового про оценку добросовестности КС не сказал. При этом добросовестность будет играть решающую роль в еще одной новелле от КС — даже если землю у вас заберут, добросовестные могут рассчитывать на компенсацию.

Однако в связи с добросовестностью в п. 6.1 Постановления дана оценка проблемы, можно ли считать недобросовестным поведение гражданина, если государство само вышло за пределы полномочий или совершило ошибку при передаче ему земельного участка? Ответ на этот вопрос кардинально меняет сложившуюся судебную практику. Ошибки государства при реализации своих полномочий не могут быть основанием для перекладывания ответственности на гражданина. Даже если орган государства превысил свои полномочия, или даже вообще не имел их в этом вопросе, но произвел отчуждение земли гражданину в общем порядке, как и всем остальным, то это означает добросовестность поведения гражданина. Далее, в п.6.2 следует важный вывод, что «бремя доказывания противоправности лежит на истце, а любые неустранимые сомнения в том, были ли противоправные действия, совершены и были ли совершены умышленно, должны толковаться в пользу гражданина».

Конечно, центральным вопросом данного Постановления был вопрос о сроке исковой давности. Вопрос о сущности исковой давности и условиях ее применения уже не раз был предметом рассмотрения Конституционного суда. В последний раз применительно к делам о деприватизации по коррупционным мотивам в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.10.2024 N 49-П. В настоящем Постановлении также воспроизведен вывод, что исковая давность служит целям стабилизации оборота, а значит, нельзя исключать из-под ее действия спор, связанный с изъятием имущества в пользу государства, в какую бы форму он ни был обличен. Момент, с которым связано начало течения срока давности, может быть связан с признаками освоения земельного участка, по которым государство узнает, что участок используется.

Признаками объективного начала течения срока давности может стать осведомленность государства о выбытии у него земельного участка: наличие правового спора гражданина и государства, из которого станет очевидным, что в ЕГРН зарегистрировано право гражданина на земельный участок. Бездействие государства ограничено исковой давностью с момента, когда оно должно было узнать, что его права нарушены, за исключением случая, когда гражданин препятствовал этому.

Вывод из сочетания вышеуказанных подходов, изложенный в пункте 7 Постановления Конституционного Суда, выглядит совсем уж революционно: если гражданин получил участок добросовестно или истек срок исковой давности для его истребования, но оставить его за гражданином нельзя, поскольку он может находиться исключительно в ведении государства, то гражданину полагается компенсация. Размер этой компенсации рекомендовано определять, привязываясь к методике расчета при изъятии земли для государственных нужд. Однако суд признал более справедливым не выплату деньгами, а предоставление аналогичного земельного участка взамен истребуемого.

В принятом Постановлении Конституционному суду удалось соблюсти баланс частных и публичных интересов. Ответственность за неверные решения лежит на государстве, а возврат утраченного имущества допускается лишь при условии, если нахождение имущества вне государственной собственности невозможно. Ответственностью государства за нарушения реализации полномочий теперь выступает установленная обязанность государства компенсировать гражданину причиненный ему вред путем предоставления аналогичного участка.