Региональная авиация общего назначения (АОН) находится в затруднительном положении: пилоты малых самолетов не имеют прав на коммерческие перевозки, отрасль беспредельно зарегулирована...
Что может спасти малую авиацию?
Об этом высказались региональные представители отрасли.
Руководители аэропортов, юристы, авиаторы и эксперты собрались на заседании в мае, чтобы обсудить проблемы отрасли и от лица сибирских участников рынка составить резолюцию и направить ее властям. Участники поговорили о проблеме правового регулирования гражданской авиации, состоянии легкой коммерческой авиации в Сибири, сложностях подготовки специалистов авиационного персонала и высокой аварийности в гражданской авиации, а также — о проблемах аэродромной сети.
«Регуляторная гильотина»
Директор компании «Прометей Лекс» Константин Малышев
Состояние АОН сегодня таково: очень медленно меняется нормативно-правовая база. В январе 2018 г. юристы встречались с минтрансом РФ, которое пообещало упростить воздушное законодательство, сократить барьеры, поставило задачу подготовить поправки в Воздушный кодекс РФ и изменения в существующие Федеральные авиационные правила (ФАПы), а также разработать и принять новые. Прошло больше года, закон застрял на этапе согласования.
В этом году было объявлено о «регуляторной гильотине», которая придумана одной юридической компанией несколько десятков лет назад и реализована в нескольких небольших странах, в том числе в бывших республиках СНГ. Она заключается в том, чтобы очень быстро отменить все лишние законодательные барьеры, устаревшие и дублирующие нормативные акты, препятствующие развитию экономики и разных отраслей. А также принять новые законодательные акты, чтобы сделать регулирование наиболее адекватным. Это было испытано на некоторых государствах и получило хорошие результаты — проблемы были частично или полностью решены.
Вопрос «регуляторной гильотины» и для авиации общего назначения, и для гражданской авиации очень актуален, потому что это одна из самых зарегулированных отраслей, где много двойных лицензирований и сертификаций, множество контролирующих органов.
Я считаю, что юристам и участникам отрасли необходимо направить в минтранс РФ перечни устаревших нормативных актов, примеры двойного регулирования и подготовить предложения по изменениям.
Очень мало энергии со стороны государства направлено на то, чтобы привести законодательство в порядок. Необходимо взаимодействие на всех уровнях власти —провал на любом из них тормозит решение задач.
Нельзя расслабляться, нужно создавать организованное общественное давление, пытаться объединяться с большими игроками гражданской авиации, авиакомпаниями, у которых похожие проблемы (например, с подготовкой авиационного персонала, пилотов, а отсюда — и с безопасностью). Нужно использовать свои процессуальные возможности и обжаловать все незаконные действия, конструктивно взаимодействовать с органами власти на местах, с прокуратурой, надзорными органами, Росавиацией. Если это будет реализовано, то, я думаю, нас ждет успех, мы добьемся своих целей и у нас в России будет одно из самых современных, актуальных и адекватных регулирований в сфере авиации.
Перевес — на стороне автомобильных перевозок
Директор АО «Аэропорт Горно-Алтайск» Сергей Круглов
В России развивать АОН начали поздно, в 1998 г., тогда как в США — в конце 30-х. Поэтому состояние авиации общего назначения у нас в стране катастрофическое. Необходимо догонять.
Существуют два пути. Первый — это тот, по которому, к сожалению, пошел наш регулятор в части АОН, и он привел нас к тому, что мы даже не стагнируем, а просто «умираем». Второй путь, по которому пошел минтранс РФ — это развитие автомобилизации страны.
Автомобиль много сложнее сверхлегких и легких судов авиации общего назначения, тяжелее, двигается в непосредственной близости от препятствий и людей — то есть еще и более опасен. Тем не менее российский минтранс как регулятор применил упрощенный путь автомобилизации страны и мы получили неразвитую АОН.
В 1990-е в России ежегодно в ДТП погибало 38 тыс. человек, в 2018-м —18,1 тыс., при этом количество автомобилей в 1990-е годы составляло 12 млн, а в 2018-м — 56 млн. То есть количество транспортных средств возросло в пять раз, а число погибших уменьшилось в два раза, следовательно, общая безопасность дорожного движения возросла более чем в 10 раз.
Чем больше мы предъявляем требований к авиации общего назначения в части сертификации, лицензирования, контролирования (думая, что это ведет к увеличению безопасности), тем более отдаляемся от преследуемой цели и видим обратную картину: растет только коррупция, а безопасность падает.
Ежегодно в мире в ДТП гибнет 1 млн 200 тыс. человек, в авиакатастрофах — 1 тыс. Получается, что авиатранспорт в 1200 раз безопаснее автомобильного. Это абсолютные цифры. Есть и удельные: например, по коэффициенту на 160 млн км пройденного расстояния: при передвижении на автотранспорте гибнет 1,6 человека, воздушным транспортом — 0,6. То есть и в удельном варианте авиатранспорт в три раза безопаснее, чем автомобильный.
Поэтому стоит задуматься над тем, чтобы и в отношении АОН было применено упрощенное регулирование, иначе развития так и не будет.
Безопасность авиации закладывается на земле
Руководитель Новосибирского регионального отделения АОПА России Олег Кобзев
Я считаю, что любая взлетно-посадочная полоса, даже если она не соответствует требованиям ФАП, всегда безопаснее, чем неподготовленная площадка на земле. Надо понимать, что увеличение количества посадочных площадок является одним из важнейших факторов повышения безопасности полетов. К тому же, это одна из целей развития — люди будут приходить в авиацию, когда она будет доступнее и безопаснее.
Зачастую, обсуждая проблемы транспортного развития и мобильности населения, говорят о строительстве автодорог — развитие нашей страны направлено на автомобилизацию, а о воздушном транспорте забывают, а ведь он является самым быстрым, безопасным и мобильным. И, кстати, инфраструктура для авиатранспорта обходится на порядки дешевле, чем строительство автодорог.
Для Новосибирска сегодня первоочередная задача — даже не столько развитие новой инфраструктуры, сколько сохранение имеющейся.
По мере развития АОН, по самым скромным подсчетам, в Новосибирске через несколько лет может быть порядка нескольких сотен воздушных судов — встанет вопрос, где им базироваться. Аэропорт Толмачево с его нагрузкой, интенсивным трафиком и глобальными целями (в которые не входит развитие авиации общего назначения) для этого не подходит. Идеальным вариантом может быть городской аэропорт «Северный», где еще сохранилась взлетно-посадочная полоса. В стране, пожалуй, больше нет ни одного города-миллионника, у которого бы имелась бетонная всесезонная взлетно-посадочная полоса практически в черте города.
Если мы позволим уничтожить аэропорт «Северный», то непонятно, как в дальнейшем развивать местные воздушные перевозки, как развивать массовую авиацию общего назначения в нашем регионе.
Запретительная политика Росавиации играет против интересов государства
Парапланерист Александр Орлов
Cегодня малой авиацией руководят люди, которые сами на самолетах АОН не летают. Это «эффективные менеджеры», умеющие рулить, считать деньги, осваивать бюджет. Но никто из них не является действующим пилотом малой авиации. Поэтому им безразличны наши проблемы.
Второй момент: сейчас деятельность малой авиации регулируют два органа, которые постоянно перекладывают ответственность за сложившуюся катастрофическую ситуацию с малой авиацией друга на друга. Это минтранс и Росавиация (Федеральное агентство воздушного транспорта). Это два регулятора с нечетко разделенными между собой полномочиями. Минтранс — это скорее законодательный орган, который готовит нормативную базу, некоторые законы он принимает сам в виде ФАПов (федеральных авиационных правил), а некоторые инициирует в правительство РФ и Госдуму, а Росавиация как регулятор призвана следить за их практическим исполнением. Но есть еще несколько «следителей» — это Ространснадзор, Транспортная прокуратура и Следственный комитет. Итого — как минимум пять ведомств сегодня заботятся о безопасности в малой авиации, но при этом ни одно из них не заботится о развитии отрасли и повышении эффективности.
Если упростить, то авиация в России сейчас делится на два больших кластера — государственная (военная) и гражданская. Вторая тоже разделяется на два вида — коммерческую (авиаперевозки грузов и пассажиров) и АОН (малую). Во всем мире дженерал авиэйшн занимает очень существенную долю, сравнимую с долей коммерческой авиации. А в России, если коммерческую Росавиация как-то продвигает (хотя и там проблем хватает), то до развития малой авиации властям дела нет. Поэтому мы, авиаторы, являемся для авиационных властей нелюбимым дитя. Просто взять и запретить малую авиацию нельзя, но заниматься ею им не хочется, и больших денег в этой отрасли нет. Поэтому проще малых авиаторов «посадить на землю».
Многие законы в авиационной сфере противоречат друг другу, есть нечеткие формулировки, которые можно трактовать по-разному, и, например, конкретному самолету по одной трактовке можно летать, а по другой, иногда очень извращенной, летать нельзя.
Поэтому за последние годы многие пилоты ушли в «партизаны», летают нелегально. Сейчас, по некоторым оценкам, в некоторых регионах до 70% полетов малой авиации осуществляется нелегально. На мой взгляд, это катастрофа — то, что львиная доля авиаторов выдавлена из легального поля в нелегальное, и все это происходит из-за запретительной политики Росавиации.
Поэтому, если хочется быстрых изменений в АОН, нужно либо поменять руководство Росавиации, либо вообще ликвидировать это ведомство, а его функции передать в минтранс. В Советском Союзе было единое министерство гражданской авиации, и этого было вполне достаточно, советская авиация активно развивалась, мы были в числе мировых лидеров. А сейчас уже больше четверти века, с тех пор как в середине девяностых появилась Росавиация, мы в постоянном застое и стагнации. Нужно что-то менять.
Но понятно, что это очень кардинальное решение, и вряд ли нынешнее руководство Росавиации кто-то «подвинет», оно несменяемо уже много лет. Без политического решения на самом верху это невозможно.
Второй путь, который позволит как-то выйти из застоя, на мой взгляд, — это легализация коммерческой эксплуатации малой авиации. Нигде в мире властям не приходит в голову запрещать малой авиации платные услуги. Любое воздушное судно, какого бы размера оно ни было, всегда предназначено для дополнительных людей, помимо пилота. Но пролететь с другими людьми на платных условиях в России невозможно, потому что, как только пилот задекларирует, что он оказывает коммерческие услуги, он тут же попадает в категорию коммерческой авиации и должен получить сертификат эксплуатанта, выполнить огромное количество требований, которые существуют для коммерческих авиакомпаний. Для небольшого предприятия, даже имеющего несколько самолетиков, а тем более для частного пилота, это неподъемные условия.
Сегодня в нашей стране частный пилот, который купил небольшой самолет, не имеет права осуществлять платные перевозки. Он сразу попадает под административную и уголовную ответственность. Сейчас малую авиацию именно этим и уничтожают. Ведь без притока денег невозможно никакое развитие. Частному пилоту невозможно исключительно за счет своего семейного бюджета поддерживать летную годность и все расходы по эксплуатации самолета. Для этого требуются внешние деньги. А это запрещено. Отсюда — уход пилотов «в тень». Тупиковая ситуация.
И решить эту проблему можно только явным и однозначным разрешением воздушным судам АОН оказывать платные услуги. В качестве аналогии приведу такой пример. Сейчас об этом уже мало кто помнит, но в конце восьмидесятых в Уголовном Кодексе СССР была уголовная статья для водителей легковых машин, если они брали попутчиков за плату. И за это реально можно было получить приговор и срок. Сейчас этот запрет давно уже кажется дикостью, а любой человек может зарегистрировать ИП и легально оказывать услуги такси. Так вот, в правовом смысле в малой авиации мы до сих пор остаемся в состоянии восьмидесятых годов прошлого века.
Если возможность оказания платных услуг для АОН будет явно прописана в Воздушном Кодексе, то это даст приток денег в отрасль, снимет сразу очень много проблем и позволит разрабатывать подзаконные акты, которые уже будут детально прописывать правила, как эту деятельность осуществлять. На сегодня в Воздушном Кодексе это не запрещено (запрет был снят в 2006 году), но и явным образом не разрешено, и это дает возможность и Росавиации, и Транспортной прокуратуре запрещать любые платные полеты и услуги.
Из этого возникает еще одна, уже социальная, проблема — транспортное сообщение между населенными пунктами отдаленных регионов. Крупным авиакомпаниям невыгодно заниматься региональными перевозками, затраты просто не оправданны, а сегмент небольших самолетов уничтожили, АН-2 давно сняты с производства. А именно они могли бы заниматься такими перевозками.
Сейчас Россия остается без новых самолетов для региональных перевозок, и это глобальная проблема: нет современных самолетов и нет летчиков, которые бы умели летать на таких самолетах. Те пилоты, кто до сих пор летал на АН-2, постепенно уходят на пенсию, а новых не учат. Теряется авиационная школа. Авиаторы, которые учились в Советском Союзе, проходили все ступеньки — от малых самолетов, начиная с планеров и АН-2, до крупных аэробусов, — имели налет и огромный опыт, они могли управлять самолетами любых модификаций в ручном режиме. Авиация была безопаснее. В нынешних училищах так уже не учат. Фундаментальные авиационные традиции сейчас активно уничтожают. Отзывают лицензии и закрывают частные авиационные учебные центры и училища. К этому во многом приводит именно запретительная политика Росавиации, которая таким образом играет против интересов государства.
Чтобы началась новая жизнь, нужно снять чрезмерные правовые ограничения и необоснованные запреты. Это главное, что нужно сделать.
Материал подготовлен специально для эксклюзивного выпуска журнала «Деловой квартал» от 24.06.2019 г. Книга рейтингов.